lunes, 7 de abril de 2014

El Principio de Peter revisitado


Hace algunas semanas, Alfonso García Lorente, viejo amigo y compañero de trabajo, empleado público de largo recorrido en esta Administración española de nuestras desdichas, me hizo llegar algunas consideraciones en torno al nuevo Proyecto de Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, que transcribo casi en su literalidad.

La aprobación de este Proyecto fue anunciada en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros del pasado 21 de febrero de 2014, y fue presentado al día siguiente en el Congreso de los Diputados y registrado como iniciativa 121/000083. La lectura de la exposición de motivos de la futura norma, -decía Alfonso-, nos ha recordado la descripción del sistema de la Administración de ese país llamado “Cabezovia” que L. J. Peter y R. Hull describen en el capítulo 7 de su obra “El Principio de Peter” un clásico de la literatura del management publicado en 1969 y subtitulado certeramente como “Tratado sobre la incompetencia o por qué las cosas van siempre mal”. La formulación del principio es también sobradamente conocida: “En una organización jerárquica, todo empleado tiende a ascender hasta alcanzar su nivel de incompetencia”.

“Consideremos un país imaginario llamado Cabezovia, en el que son totalmente desconocidos los exámenes para acceso a la Administración, la igualdad de oportunidades y el ascenso por mérito. Cabezovia tiene un rígido sistema de clases, y los grados elevados de todas las jerarquías al Gobierno, la industria, las Fuerzas Armadas, la Iglesia, se hallan reservados a los miembros de la clase dominante.”
“Observará usted que evito la expresión “clase alta”; ese término tiene desafortunadas connotaciones. Se lo considera generalmente referido a una clase que es dominante por razón de nacimiento aristocrático o noble. Pero mis conclusiones se aplican también a sistemas en los que la clase dominante se halla separada de la clase subordinada por diferencias de religión, estatura, raza, idioma, dialecto o afiliación política.”

“En cualquier caso, ni las propuestas sensatas ni las insensatas pueden ser puestas eficientemente en práctica, debido a que la maquinaria de gobierno es una vasta serie de entrecruzadas jerarquías, surcadas de incompetencia en todas direcciones”
Hasta aquí “El Principio de Peter”…
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La Exposición de motivos del citado Proyecto de Ley dice así:

“Un alto cargo, por la responsabilidad que conlleva y la relevancia de las funciones que desempeña, sólo puede ser ejercido por personas que, constatada su competencia personal y profesional, respeten el marco jurídico que regule el desarrollo de su actividad.”

Y, más adelante:

“El Título I regula las condiciones de nombramiento y ejercicio del alto cargo. Además de incluir expresamente la obligación de formación de los altos cargos, que deben conocer, por lo tanto, las obligaciones previstas en esta ley, se regulan los principios rectores que deben presidir su actuación: servir con objetividad a los intereses generales, desempeñar sus funciones con integridad, absteniéndose, por lo tanto, de incurrir en conflictos de intereses; objetividad; transparencia y responsabilidad y austeridad.”

Pero sin duda lo mejor de la exposición de motivos es el siguiente párrafo aclaratorio de los principios de idoneidad y honorabilidad:
 .. 
“La ley aclara las condiciones para proceder al nombramiento de un alto cargo. Se introduce como novedad en este punto la idoneidad como requisito para el nombramiento de los altos cargos, tomando como referencia los criterios de mérito y capacidad así como los de honorabilidad. Para ello, se regulan las causas por las que se considera que no concurre honorabilidad y, por lo tanto, no pueden considerarse idóneos para el desempeño de un alto cargo. La honorabilidad, además, debe concurrir en el alto cargo durante el ejercicio de sus funciones, por lo que su falta sobrevenida será causa de cese. La constatación previa de que se cumplen las condiciones de idoneidad para el desempeño del cargo se hará mediante una declaración responsable que deberá suscribir el candidato, que también deberá suministrar a la Oficina de Conflictos de Intereses, en caso de que así se lo solicite, la documentación que acredite dicho cumplimiento”.

De hecho se define quién es “idóneo” y -lo que es más importante- para quién (y, lógicamente, para qué) se es idóneo, en el punto 1 del artículo 2:

“Son idóneos quienes reúnen honorabilidad y la debida formación y experiencia en la materia. La idoneidad será apreciada tanto por quien propone como por quien nombra al alto cargo”.

Con ello eximen de facto de la responsabilidad y de la ingrata tarea de apreciar la idoneidad a algún otro alto cargo y a la alta autoridad que otorga el nombramiento, puesto que en el punto 5 del mismo artículo 2 se responsabiliza al ya por entonces nuevo alto cargo, con posterioridad a su nombramiento, de la autovaloración de su idoneidad, mediante un documento rimbombantemente denominado “Declaración responsable”, veamos:

“El alto cargo deberá suscribir una declaración responsable en la que manifestará, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos de idoneidad para ser nombrado alto cargo, especialmente la ausencia de causas que impidan la honorabilidad requerida y la veracidad de los datos suministrados, que dispone, cuando sea susceptible de ello, de la documentación que así lo acredita, y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo que ocupe el puesto”.

Se crea una Comisión, aquí llamada “Oficina de Conflictos de Intereses” receptora de la “Declaración responsable” y en su caso, si la Oficina lo estima necesario y oportuno, encargada de reclamar al alto cargo los documentos acreditativos de su autovaloración de la idoneidad, como señala el segundo párrafo del mismo punto 5 del artículo 2:

“Esta declaración responsable, cumplimentada de acuerdo con el modelo diseñado por la Oficina de Conflictos de Intereses, será remitida a la mencionada Oficina por el alto cargo. Asimismo, el alto cargo remitirá a la Oficina de Conflictos de Intereses, si ésta se lo solicita, la documentación que acredite el cumplimiento de los requisitos de idoneidad conforme a la declaración responsable suscrita”.

La “Oficina de Conflictos de Intereses” tiene una sorprendente función atribuida en el punto 1 del artículo 10 del Proyecto de Ley, a saber:

“Artículo 10. Obligación de formación.
1. Los altos cargos deben conocer las obligaciones que conlleva el ejercicio de sus funciones. La Oficina de Conflictos de Intereses comunicará al alto cargo sus obligaciones tras su toma de posesión”.

Que, no obstante, para no que no sea malinterpretada en su alcance por la ciudadanía, se matiza en el punto 2 del mismo artículo 10:

“Artículo 10. Obligación de formación.
2. La Oficina de Conflictos de Intereses podrá proponer a los centros de formación iniciativas formativas para los altos cargos en materia de conflictos de intereses y buen gobierno”.

Finalmente, la “Oficina de Conflictos de Intereses” tiene otra difícil función atribuida en el punto 2 del artículo 12 del Proyecto de Ley, aunque nuevamente matizada en su alcance por el segundo párrafo del mismo punto 2 del artículo 12 que limita el conocimiento de la citada Oficina a través del contenido de la “Declaración responsable” del alto cargo, veamos:

“Artículo 12. Sistema de alerta para la detección temprana de conflictos de intereses.
2. Los altos cargos que tengan la condición de autoridad se abstendrán de intervenir en el procedimiento administrativo correspondiente cuando, por afectar a su intereses personales, definidos en el artículo 11, concurran las causas previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Asimismo, podrán ser recusados en los términos previstos en la mencionada ley. La Oficina de Conflictos de Intereses, de acuerdo con la información suministrada por el alto cargo en su declaración de actividades y, en su caso, la que pueda serle requerida, le informará de los asuntos o materias sobre los que, con carácter general, deberá abstenerse durante el ejercicio de su cargo”.

El artículo 1 punto 2 define a quienes se considera “alto cargo” a los efectos previstos en la norma, sea o no idóneo según lo previsto en este Proyecto de Ley, aunque el único momento en el que se introduce un criterio justificativo de esa idoneidad es en la apelación que se hace en la Exposición de motivos a la toma como referencia a los criterios de mérito y capacidad en el nombramiento de altos cargos:

“La ley aclara las condiciones para proceder al nombramiento de un alto cargo. Se introduce como novedad en este punto la idoneidad como requisito para el nombramiento de los altos cargos, tomando como referencia los criterios de mérito y capacidad así como los de honorabilidad”.

Y el punto 6 del artículo 2, que en su prolija redacción incluye acotaciones y casos particulares que limitan su aplicación como referencia general:

“Artículo 2. Nombramiento.
6. Por Ley podrán establecerse requisitos adicionales para acceder a determinados cargos de la Administración General del Estado para los que sean precisas especiales cualificaciones profesionales, respetando, en todo caso, el principio de igualdad consagrado en la Constitución.

El nombramiento de los Subsecretarios y Secretarios Generales Técnicos que presten sus servicios en la Administración General del Estado deberá realizarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales, pertenecientes a Cuerpos clasificados en el Subgrupo A1. Esta disposición es también de aplicación al nombramiento de los Directores Generales, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de las especiales características que justifiquen esa circunstancia excepcional”.
En fin, que como señalan muy acertadamente los autores del “El principio de Peter” en el capítulo 7 citado, y hoy vemos y comprendemos que se cumple plenamente en este Proyecto de Ley:

“En cualquier caso, ni las propuestas sensatas ni las insensatas pueden ser puestas eficientemente en práctica, debido a que la maquinaria de gobierno es una vasta serie de entrecruzadas jerarquías, surcadas de incompetencia en todas direcciones”.

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